Poznámka k fungování státní správy

Znechucení politikou, které u nás v posledních letech graduje, má různé projevy. Za jeden z nejabsurdnějších lze považovat snahu o vytvoření na politice nezávislé či jinak řečeno odpolitizované státní správy. Prostředkem k tomu má být důkladná novela služebního zákona, jenž – i když je už dvanáct let součástí právního řádu – reálně nevstoupil v účinnost. Ani nejnovější dohoda koalice s demokratickou opozicí na vlastním cíli úpravy státní služby nic nezměnila. Proklamována je i nadále nezávislá, od politiky oproštěná státní správa.

Představa nezávislé státní správy je ovšem z hlediska způsobu jejího fungování nesmyslná. Jedinými nezávislými orgány státu jsou a mají být soudy. Jejich nezávislost ve své podstatě znamená, že jsou při rozhodování vázány pouze zákonem (čl. 95 Ústavy), který soudci vykládají podle svého nejlepšího svědomí (§ 79 zákona o soudech a soudcích). Soudcovské rozhodování tedy vychází z těchto dvou zdrojů, a jen jimi může být odůvodňováno. Nepřípustné jsou jakékoliv prvky subordinace, především vázanost soudce příkazy nadřízených.

Naproti tomu státní správa, jež je součástí výkonné moci, funguje právě na principu subordinačním. Státní úředník vždy byl a zůstává vázán nejen zákonem, nýbrž v jeho rámci i příkazy nadřízených. Závislost na pokynech služebně nadřízených osob vyplývá přímo z povahy služebního poměru. Vždyť základním znakem služebního vztahu je vázanost zaměstnance příkazy zaměstnavatele (každý služebně nadřízený je vůči podřízenému zmocněncem zaměstnavatele). Lze si představit jakoukoliv dobrou službu, která by byla nezávislá na požadavcích a potřebách toho, komu slouží?

Tím není popíráno, že by státní úředníci při výkonu svých kompetencí neměli být nestranní. Vztah úředníka k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům je důvodem jeho vyloučení z výkonu státní správy v daném případě (§ 14 správního řádu). Jenže nestrannost úředníka, která je zajištěna již za současného právního stavu, je něco jiného než jeho nezávislost.

K tomu přistupuje, že právní předpisy, jimiž se státní správa řídí, jsou – oproti občansko- a trestněprávním, dle nichž rozhodují soudy – zpravidla bohaté na neurčité pojmy („veřejný zájem“, „důvody zvláštního zřetele“, apod.) a obvykle poskytují správnímu orgánu široké pole uvážení. Není to chyba, vzhledem k rozličnosti správních činností být jiné ani nemohou. Nebezpečí, které z neurčitosti norem správního práva vyplývá, je zřejmé: výkon státní správy nemusí být jednotný. K čemu by tedy politické reprezentaci bylo přijetí určitého zákona, kdyby – navzdory obsazení vládních a ministerských postů – neměla mechanismy, jak jeho jednotnou realizaci zajistit? Teprve vydáváním směrnic a příkazů dostávají nadřízené orgány možnost výkon správy usměrnit; své podřízené vlastně zavazují k tomu, jak zákon v praxi aplikovat. Že přitom logicky sledují vlastní politické cíle, je v demokratickém státě normální. Političtí zástupci odvozují svou legitimitu z voleb, lze tedy předpokládat, že i při výkonu správy budou jednat v zájmu svých voličů. Není-li tomu tak, není to vina systému státní správy, nýbrž konkrétního jednotlivce, který své oprávnění zneužil.

Naproti tomu státní správa „odpolitizovaná“, tj. zbavená vlivu těch, kteří byli do svých funkcí zvoleni v politickém zápase, nemá žádnou přímou vazbu na zájmy většiny občanů. V tom spočívá její největší nebezpečí. Uzavřená, depolitizovaná byrokracie se stává účelem sama sobě a hříčkou v rukou těch, kteří ji ovládají. Tedy úzké oligarchické vrstvy, na kterou demokratická politika nemá žádný vliv.

Tím nemá být řečeno, že úpravy služebního poměru státních úředníků není třeba. Naopak. Jen by bylo vhodné zaměřit se na skutečné problémy, které jsou ve státní správě patrné (velká fluktuace úředníků, jejich mnohdy nízká odborná úroveň, absentující disciplinární odpovědnost, atd.), a nikoliv na proklamaci líbivých změn. Znevažování politiky ve správě věcí veřejných se nám může nepříjemně vymstít.

Bohumil Dvořák